Acelerando Asociaciones Público-Privadas en Brasil: El Programa de Asociaciones e Inversiones

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Por: Julia Cortez Da Cunha
Conectas – Brasil

Uno de los primeros actos de Michel Temer como Presidente de la República de
Brasil fue establecer el Programa de Asociaciones e Inversiones (en portugués,
Programa de Parcerias e Investimentos, o PPI). El programa tiene el objetivo de
estimular asociaciones entre el sector público y privado para desarrollar
proyectos de infraestructura en todo el territorio nacional, sea utilizando los
formatos de concesión, permisión de servicio público, arrendamiento de bienes
públicos, u otros formatos de APP, sea por medio de procesos de
desestatización. La política fue adoptada por el presidente por medio de una
Medida Provisional (MP 727) y posteriormente transformada en Ley por el
Congreso Nacional (Ley 13.334 / 2016), sin que hubiera significativas
oportunidades de participación de la sociedad civil organizada o de la población
en general.
Para facilitar la realización de APP, el PPI determina que todos los proyectos parte
del programa deben ser considerados como prioridades nacionales. La ley y las
normas asociadas al programa no establecen de forma clara cuáles son las
consecuencias exactas de ese tratamiento prioritario, generando críticas sobre la
ausencia de previsibilidad jurídica. Sin embargo, las normas sí determinan que
todos los agentes públicos, de todos niveles federativos y todas las agencias
gubernamentales – incluso los órganos y agencias de protección a derechos
humanos y ambientales que deberían tener independencia técnica – tienen el
deber de actuar para “liberar los proyectos” y “eliminar entrabes burocráticos”. El
concepto de “liberación” se encuentra definido por la propia Ley 13.334, cuyo
artículo 17 dice así: “liberación significa la obtención de cualquier licencia,
autorización, registro, permisión, derecho de uso o exploración, regímenes
especiales y títulos equivalentes, sean ellos de orden regulatoria, ambiental,
indígena, urbana, de tráfico, patrimonial pública, hídrica, cultural, aduanera, de
minería, de tributación, o cualquier otra”. Durante el proceso legislativo,
parlamentarios intentaron modificar el texto del artículo 17, para aclarar que la
liberación estaba condicionada al respecto a la legislación ambiental y otras
normas aplicables. Sin embargo, estas modificaciones no fueron aceptadas por
los proponentes de la Ley, quienes se justificaron diciendo que ellas no se
adecuaban a los objetivos y al texto de la Ley 13.334.
Por esos motivos, organizaciones de la sociedad civil y comunidades impactadas
por proyectos de infraestructura manifestaron su oposición a la Ley,
manifestando el temor de que ella transformase licencias ambientales y otros
requisitos legales en meras formalidades a ser superadas, ya que los agentes
públicos estarían obligados a tomar medidas para liberar los proyectos del PPI.

Este temor fue agravado porque la estructura de gobernanza del PPI no es capaz
de garantizar que consideraciones socioambientales y mecanismos de consulta y
participación sean incorporados al proceso de toma de decisiones de manera
efectiva. Pese a que la primera resolución del Consejo del PPI trata de la
realización de consulta pública, de la realización de estudios de impacto, y de la
obligatoriedad del licenciamiento ambiental, esta resolución no tiene estatus de
ley y puede ser fácilmente alterada por el propio Consejo, en el cual apenas
participan órganos gubernamentales.
De hecho, proyectos actualmente en fase de implementación ilustran los
problemas del PPI. Por ejemplo, la Ferrovía Ferrogrão, parte del programa,
causará serios impactos a derechos humanos de comunidades locales,
incluyendo grupos indígenas y tradicionales, principalmente por aumentar la
presión por tierras en la región que cortará. No obstante, los estudios de
viabilidad de la ferrovía no analizaron adecuadamente riesgos socioambientales,
imposibilitando la elaboración y exigencia de salvaguardas capaces de prevenir,
mitigar, o compensar los impactos y posibles violaciones.
Cuando el Estado brasileño decide asociarse a empresas privadas, debe adoptar
medidas para garantizar que los proyectos que desarrollan de modo conjunto
respeten los compromisos asumidos por Brasil en materia de derechos
humanos y ambientales. Como mínimo, los proyectos no deben violar la
Constitución, los tratados internacionales aplicables y la legislación. Idealmente,
ellos deberían también potencializar la realización de derechos humanos,
principalmente derechos económicos, sociales, culturales y ambientales de
comunidades locales.
Por tanto, es fundamental que los derechos humanos sean incorporados al
proceso de toma de decisiones desde etapas iniciales del planeamiento, y que
este proceso incluya de modo significativo la participación de comunidades
afectadas. El PPI ha demostrado que, en Brasil, la aceleración de las APP va en
sentido contrario a este objetivo.

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