El nuevo marco de promoción las APP en el Perú: Avances y retrocesos para desarrollar infraestructura sostenible en la Amazonía

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Por: Ciro Salazar
Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR) – Perú

La promoción de APP es considerada por el gobierno peruano como una estrategia clave  para el desarrollo de proyectos de infraestructura pública. Sin embargo, como veremos, esta promoción desconoce una de las lecciones aprendidas más importantes luego de tres décadas de implementación de esta herramienta en el mundo, en el sentido que las APP requieren de las mismas condiciones de éxito que los proyectos realizados por obra pública: sólida institucionalidad, bajos niveles de corrupción y profesionales del sector público altamente capacitados.

El pasado 21 de julio, el Poder Ejecutivo promulgó el D.L. N° 1362, el nuevo marco legal de promoción de APP en el Perú, el cual mantiene las principales debilidades que han sido observadas a la hora de formular e implementar proyectos con esta herramienta.

Es importante resaltar que se ha estimado que para cerrar sus brechas de infraestructura, el país requiere invertir el 8.3% de su PIB al 2025 , mientras que el nivel actual de inversión bordea el 5%. El Gráfico N° 1 a continuación muestra el stock de inversiones en APP por sector.

El DL 1362 bajo la lupa
El Cuadro N° 1 resume las principales novedades que incorpora el nuevo marco normativo de APP, así como las debilidades estructurales en la generación de proyectos de infraestructura que persisten. Como parte de los aspectos nuevos, destaca la figura del Diálogo Competitivo, quizá la única disposición que permitiría mejorar la calidad de los estudios de ingeniería. En cuanto a los cambios, el seguimiento y soporte especializado de proyectos, que ahora pasa al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), debió seguir en manos de Proinversión , al menos i nos atenemos a la naturaleza de sus funciones y la experiencia adquirida. Por otro lado, llama la atención el énfasis que se le da a la  priorización de trámites por parte de las instituciones públicas titulares de proyectos APP, pese a que ya existía una disposición que abordaba el tema e incluso establecía recursos
económicos para tal fin.

Debilidades que persisten (y no solo en APP)
Abordaremos dos de ellas, la referente al valor por dinero y el planeamiento. La metodología para estimar el valor por dinero, que informa la conveniencia de optar por una APP o una obra pública en base a evaluaciones cuantitativas y cualitativas, es actualmente muy cuestionada en el mundo por ser sesgada en favor de las APP además de la dificultad de comparar aspectos como la calidad del servicio .
El D.L. N° 1362 no aporta nada en este aspecto, sobre el cual, según expertos consultados, prima una evaluación cualitativa ante la ausencia de información pública estadística que permita comparar costos realizados por el privado y por el Estado. Así, se perpetúa una metodología que otorga un excesivo margen de discrecionalidad y abre la puerta a la influencia política.
Por otro lado, la ausencia de una institución de planeamiento que identifique y priorice proyectos de infraestructura con criterios de sostenibilidad y vulnerabilidad al cambio climático, en función a un Plan Nacional de Infraestructura, que tampoco existe, impide tener un norte claro para el desarrollo de proyectos bajo cualquier modalidad de contratación, en función a las necesidades diferenciadas de las diversas regiones del país.

Dos casos de APP emblemáticas
El Cuadro N° 2 a continuación resume información crítica sobre dos iniciativas emblemáticas impulsadas recientemente vía APP, que permiten ampliar el conocimiento de las fallas en la formulación y desarrollo de proyectos de infraestructura.

Cabe agregar, para el caso de Chinchero, que el Estado se vio en la obligación de cancelar  l contrato tras un escándalo nacional generado por la propuesta de una adenda -cuestionada por la Contraloría General de la República-, luego que el privado no pudiera realizar el cierre financiero y que prácticamente convertía al proyecto en obra pública pues el 80% del financiamiento quedaba en manos del Estado.

Reflexiones finales para proyectos en Amazonía
Las condiciones con las que el país ha priorizado e impulsado proyectos de infraestructura, independientemente de la modalidad con la que se lleven a cabo, se enfocan en la agilización de procesos pero descuidan tanto la calidad de los proyectos, en términos de contar con un sustento económico y socioambiental riguroso, como la participación de la sociedad civil en el diseño de los mismos.
Para el caso de proyectos vía APP, el nuevo marco normativo se enfoca en crear direcciones especializadas para agilizar las etapas de formulación y promoción de los mismos, así como enfatizar en las instituciones públicas, la obligación que tienen de priorizar los trámites vinculados a estos procesos. Bajo esa lógica, además, se empodera al MEF pese a que se va en contra del proceso de consolidación de Proinversión como ente promotor.
José Luis Guasch, exjefe de la Unidad de Expertos Globales en APP del Banco Mundial, considera que hay cuatro conceptos claves que no son incorporados por los tomadores de decisiones peruanos: planificación, programas de proyectos sectoriales, estandarización y asesoramiento integral y excelente . Si bien podemos coincidir con Guasch en esos aspectos, es un diagnóstico incompleto; un quinto concepto tiene que ver con incorporar criterios de sostenibilidad socioambiental en el diseño de proyectos, algo sobre lo que el
nuevo marco de promoción de APP ha significado otra oportunidad perdida.

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